清廷領臺後的土地開發採行「請墾制度」，只要非屬民番的「荒地」，百姓即可向所屬知縣提出申請，經確認無礙民番，即可取得墾照、告示等文件，招佃前往拓墾，最後再由官府派遣書役丈量陞科，成為民業。雖然如此，請墾制度在康熙年間因為法規之不同，而有「募墾」、「報墾」以及「勸墾」的差別。


更重要的是，請墾制度的差別反映了臺灣農墾、商貿以及社會的階段性發展。清領之後積極的招民墾荒政策，在康熙五十四年夏天有了急遽的轉變，在皇帝突如其來的全臺皆屬番地之指示下，地方官員只能在朝廷新規與社會拓殖熱潮之間，尋求妥協之道。由於「荒地」現在被等同於「熟番地權」，制度上的墾荒主角須從漢民轉變為熟番，同時凸顯熟番地權。這就是康熙五十四年到雍正二年期間，臺灣突然發展起來的「生番歸化」以及「贌墾番地」的新模式，而兩者均凸顯荒地屬於熟番地權。而這也告訴我們，要討論清初治臺政策，不能簡單使用「封禁」與「開發」來對應康熙或雍正等朝代。